Proses perumusan sebuah kebijakan publik berawal dari tahap Agenda Setting, yang merupakan tahapan pemunculan isu dan penyelesaian masalah yang akan diangkat. Kemudian, akan memasuki tahap Policy Formulation yang membahas alternatif-alternatif kebijakan untuk mengatasi 1 (satu) persoalan. Setelah tahap formulasi selanjutnya akan dilakukan penentuan kebijakan, lalu Policy Implementation, dimana pada tahap ini kebijakan yang telah dirumuskan tadi dilaksanakan atau dijalankan. Pada tahap terakhir ada Policy Evaluation yakni melakukan evaluasi dari tahap implementasi tersebut. (Anderson, 2006)
Setiap tahapan penyusunan kebijakan public tersebut akan menghasilkan suatu keputusan. Pada agenda setting akan menghasilkan systemic agenda. Namun, secara empirik di Indonesia lebih dikenal dengan Prolegnas (Program Legislagi Nasional) dan Prolegda (program Legislasi Daerah).
Proglegnas (Program Legislasi Nasional) merupakan instrumen dari perencanaan program pembuatan undang-undang yang tersusun secara terencana, sistematis serta terpadu. Prolegnas adalah bentuk politik Indonesia yang berisikan dengan rencana-rencana pembangunan peraturan undang-undang pada masa pemerintahan tertentu.Prolegnas terbagi menjadi dua, yang pertama adalah yang disusun dalam 5 (lima) tahun sekali yang disebut Prolegnas Jangka Menengah, dimana disusun hanya sekali dalam satu masa jabatan anggota Dewan Perwakilan Rakyat. Kedua adalah Prolegnas yang disusun dalam setiap satu tahun sekali yang disebut Prolegnas Prioritas Tahunan untuk menjalankan prolegnas 5 (lima) tahunan tersebut.
Setiap tahap proses pembuatan kebijakan publik pasti memiliki aktor-aktor dibalik setiap keputusan yang diambil. Aktor kebijakan dibagi menjadi 2 (dua) yakni official policy maker dan unofficial policy maker. Official policy maker adalah aktor yang secara konstisutional diberikan mandat dalam proses penyusunan kebijakan seperti eksekutif, legislative, yudikatif dan birokrasi. Sedangkan unofficial policy maker adalah aktor kebijakan yang memiliki kepentingan pada sebuah kebijakan tetapi tidak diberikan mandat secara konstitusional seperti organisasi internasional, kelompok kepentingan, jejaring kebijakan dan komunitas kebijakan. Maka, setiap aktor kebijakan tersebut memiliki masing-masing peran dalam setiap tahap proses penyusunan kebijakan termasuk jejaring kebijakan.
Proses penyusunan hingga Prolegnas itu sendiri jadi melalui 4 (empat) tahap (DPR-RI, 2016). Tahap pertama adalah proses penyusunan, kemudian proses pembahasan, proses penetapan dan yang terakhir ada proses penyebarluasan.
- Tahap Penyusunan
Pada proses penyusunan Prolegnas Jangka Menengah (5 Tahun Sekali), yang pertama Badan legislasi menyampaikan surat kepada anggota dan pimpinan fraksinya, dan pimpinan komisi untuk meminta usulan rancangan UU yang akan diusulkan dalam daftar Prolegnas jangka menengah paling lambat 10 (sepuluh) hari kerja terhitung sejak badan legislasi terbentuk. Kemudian usulan rancangan UU tersebut disampaikan oleh Anggota, Pimpinan Fraksi dan Pimpinan Komisi secara tertulis kepada Pimpinan Badan Legislasi paling lambat 20 (dua puluh) hari kerja terhitung sejak tanggal surat. Usulan rancangan UU tersebut disiarkan atau disebarkan kepada masyarakat banyak melalui media cetak dan media elektronik, guna mendapatkan masukan dari masyarakat mengenai rencana penyusunan Prolegnas tersebut.
Masukan-masukan yang didapat dari masyarakat berupa surat kepada pimpinan badan legislasi sebelum dibahas oleh Badan Legislasi dan Menteri. Usulan Prolegnas yang diusulkan tadi kemudian diinventarisasi oleh Sekretariat Badan Legislasi, dimana hasil inventaris tersebut akan dituangkan dalam rancangan Prolegnas Jangka Menengah dari lingkungan DPR. Hasil dari Prolegnas yang dibuat oleh DPR selanjutnya akan menjadi bahan untuk dikoordinasikan dengan Menteri.
Sedangkan Proses penyusunan Prolegnas Prioritas Tahunan yang pertama akan dilaksanakan bersamaan dengan proses penyusunan juga pembahasan Prolegnas Jangka Menengah. Pembuatan Prolegnas Prioritas Tahunan dilakukan sebelum menetapkan Undang-undang mengenai Anggaran pendapatan dan Belanja Negara (APBN).
Pertama, Badan Legislasi menyampaikan surat kepada Anggota, Pimpinan Fraksi dan Pimpinan Komisi untuk mengusulkan rancangan Undang-undang yang diprioritaskan dalam satu tahun kedepan paling lambat 1 (satu) masa sidang sebelum dilaksanakannya penyusunan Prolegnas. Kemudian usulan rancangan UU tersebut disampaikan oleh Anggota, Pimpinan Fraksi dan Pimpinan Komisi secara tertulis kepada Pimpinan Badan Legislasi paling lambat 20 (dua puluh) hari kerja dalam masa siding sebelum penyusunan Prolegnas. Rancangan UU yang diusulkan harus udah termasuk judul rancangan UU serta dengan keterangan berupa latar belakang dan tujuan penyusunan rancangan UU, sasaran yang ingin dicapai, dan pengarahan pengaturan serta jangkauan. Usulan rancangan UU tersebut disiarkan atau disebarkan kepada masyarakat banyak melalui media cetak dan media elektronik, guna mendapatkan masukan dari masyarakat mengenai rencana penyusunan Prolegnas tersebut.
Masukan-masukan yang didapat dari masyarakat berupa surat kepada pimpinan badan legislasi sebelum dibahas oleh Badan Legislasi, PPUU serta Menteri. Usulan Prolegnas yang diusulkan tadi kemudian diinventarisasi oleh Sekretariat Badan Legislasi, dimana hasil inventaris tersebut akan dituangkan dalam rancangan Prolegnas Prioritas Tahunan dari lingkungan DPR. Hasil dari Prolegnas yang dibuat oleh DPR selanjutnya akan menjadi bahan untuk dikoordinasikan dengan PPUU dan Menteri.
- Tahap Pembahasan
Pembahasan Prolegnas Jangka Menengah dilakukan dengan 3 (tiga) cara yaitu melalui rapat kerja, rapat panitia kerja serta dengan rapat tim perumus Prolegnas. Dalam membahas usulan Prolegnas, Badan Legislasi, PPUU dan Menteri akan memperhatikan alasan pengajuan rancangan UU serta bagaimana pelaksanaan Prolegnas Jangka Menengah sebelumnya. Pada tahap ini, menteri dan badan legislasi akan menyepakati berapa rancangan UU yang akan dimasukkan kedalam daftar Prolegnas Jangka Menengah. Kemudian, akan dibentuk panitia kerja yang ditugaskan untuk membahas perumusan Prolegnas yang hasilnya akan dilaporkan dalam rapat kerja. Dalam rapat kerja tersebut juga diperkenankan kepada fraksi, anggota DPD dan pemerintah memberikan pendapatnya mengenai perancangan Prolegnas tersebut. Selanjutnya keputusan akan sesuai musyawarah dan mufakat, jika tidak tercapai maka akan dilakukan voting (suara terbanyak).
Pembahasan Prolegnas Prioritas Tahunan dilakukan dengan 3 (tiga) cara yaitu melalui rapat kerja, rapat panitia kerja serta dengan rapat tim perumus Prolegnas. Badan Legislasi akan menyampaikan usulan Prolegnas dari DPR, Panitia perancang UU (PPUU) akan menyampaikan usulan Prolegnas dari DPD, dan Menteri akan menyampaikan usulan Prolegnas dari Pemerintah. Badan Legislasi, PPUU dan Menteri akan memperhatikan alasan pengajuan rancangan UU, bagaimana pelaksanaan Prolegnas Prioritas Tahunan sebelumnya, dan draft rancangan UU dan naskah akademik.
Pada tahap ini, menteri dan badan legislasi akan menyepakati berapa rancangan UU yang akan dimasukkan kedalam daftar Prolegnas Prioritas Tahunan. Kemudian, akan dibentuk panitia kerja yang ditugaskan untuk membahas perumusan Prolegnas yang hasilnya akan dilaporkan dalam rapat kerja. Dalam rapat kerja tersebut juga diperkenankan kepada fraksi, anggota DPD dan pemerintah memberikan pendapatnya mengenai perancangan Prolegnas tersebut. Selanjutnya keputusan akan sesuai musyawarah dan mufakat, jika tidak tercapai maka akan dilakukan voting (suara terbanyak).
- Tahap Penetapan
Prolegnas Jangka Menengah dan Prolegnas Prioritas Tahunan yang telah disepakati akan dilaporkan oleh Badan Legislasi dalam rapat paripurna untuk kemudian ditetapkan. Penetapan Prolegnas dilakukan sebelum penetapan rancangan undang-undang tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) sesuai dengan keputusan DPR. Prolegnas yang telah ditetapkan akan menjadi bahan dasar untuk mengajukan rancangan UU dari DPR, DPD ataupun Presiden.
- Tahap Penyebarluasan
Penyebaran Prolegnas akan dilakukan sejak tahap penyusunan Prolegnas hingga penetapan Prolegnas. Pada tahap penyusunan Prolegnas untuk memberikan infromasi dan memperoleh masukan dari masyarakat luas hingga para pemangku kepentingan. Pada tahap penyebarluasan akan dilakukan oleh DPR, DPD, dan Pemerintah yang dikoordinasikan oleh Badan Legislasi. Seperti pada pembagian tugas sebelum-sebelumnya, penyebaran Prolegnas dilingkungan DPR dan/atau masyarakat akan dilakukan oleh Badan Legislasi, penyebaran Prolegnas dilingkungan DPD dan/atau masyarakat akan dilakukan oleh PPUU, dan penyebaran dilingkungan Pemerintah dan/atau masyarakat akan dilakukan oleh Menteri. Penyebarluasan prolegnas dilakukan melalui sosialisasi kepada masyarakat, pemangku kepentingan atau bahkan akan disiarkan melalui media cetak dan elektronik.
Tahap penetapan dan penyebarluasan Prolegnas Prioritas Tahunan akan sama dengan tahap penetapan dan penyebarluasan pada Prolegnas Jangka Panjang, seperti yang telah dijelaskan diatas.
Jejaring Kebijakan
Anggota DPR, DPD dan Pemerintah sebagai lembaga yang diberikan mandate khusus untuk menyusun Prolegnas. Namun secara tidak langsung terdapat pihak-pihak yang juga berperan sebagai pemerhati penyusunan Prolegnas. Diantaranya adalah Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM), pengamat-pengamat politik, analis kebijakan, media, serta masyarakat selaku penerima kebijakan yang akan dibuat.
Jejaring kebijakan dalam penyusunan Prolegnas sebagai berikut:
LSM disini sebagai advokasi kebijakan. Menurut World Bank-CSI “Advocacy is about influencing or changing relationships of power”, dalam kata lain advokasi adalah usaha untuk menyeimbangkan institusi pemerintahan dengan warga Negara atau masyarakat. LSM disini dapat memberi masukan pada kebijakan yang akan dibuat.
Pengamat Politik juga berperan dalam penyusunan Prolegnas. Pengamat politik mampu mengkritisi dari rencana-rencana kebijakan yang akan dituangkan kedalam Prolegnas. Bukan hanya memberi kritik, pengamat politik juga dapat memberikan saran terkait permasalahan yang ada di public untuk selanjutnya ditindaklanjuti oleh pejabat yang berwenang.
Dalam pembuatan suatu kebijakan diperlukan juga seorang Analis Kebijakan, analisis kebijakan menurut William N. Dunn adalah ilmu yang mempelajari tentang kebijakan untuk memecahkan permasalahan kebijakan menggunakan berbagai metode dan bebagai argument untuk memindahkan data dan informasi yang relevan dengan kebijakan untuk dapat dimanfaatkan dalam bidang politik (Dunn, 2003). Analis Kebijakan membantu pemerintah agar terhindar dari kegagalan nantinya dalam menerapkan kebijakan, peran analis kebijakan memberikan masukan dan informasi supaya kebijakan yang di buat dapat diterima oleh publik.
Dalam penyusunan atau pembuatan suatu kebijakan masyarakat adalah pemeran yang paling penting. Semua isu dan permasalahan yang muncul adalah dari masyarakat. Karena kebijakan public dibuat sebagai pemecah permasalahan yang ada di tengah-tengah masyarakat, yang artinya kebijakan public seharusnya dibuat semata-mata mengutamakan dan mementingkan masyarakat. Meskipun secara empiriknya seringkali dibalik pembuatan sebuah kebijakan public dikelilingi elit-elit yang juga memperjuangkan kepentingannya masing-masing.
Media sebagai penyalur informasi antara masyarakat dengan pejabat penyusun Prolegnas, ataupun sebaliknya. Baik media cetak ataupun media elektronik berperan dalam mengangkat isu-isu yang sedang ramai di kalangan masyarakat banyak. Selain itu juga media mengiring perjalanan pembuatan prolegnas, dalam kata lain berfungsi sebagai fasilitator update mengenai rencana undang-undang yang masuk dalam daftar Prolegnas.
Program Legislasi Nasional yang selanjutnya disingkat Prolegnas adalah kumpulan dari rencana-rencana undang-undang yang disusun secara sistematis dan dengan pertimbangan yang matang. Pembuatan Prolegnas memiliki 4 (empat) tahap yaitu penyusunan, pembahasan, penetapan dan penyebarluasan. Dalam setiap tahap memiliki actor kebijakan yang memiliki peran masing-masing. Selain actor-aktor kebijakan yang secara konstitusional mendapat mandate untuk proses pembuatan prolegnas, terdapat beberapa jejaring kebijakan seperti Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM), pengamat-pengamat politik, analis kebijakan, media, serta masyarakat banyak.
Setiap pembuatan keputusn dalam proses penyusunan sebuah kebijakan memiliki berbagai macam jejaring kebijakan. Jejaring kebijakan dapat muncul sesuai isu yang sedang diangkat dalam proses pembuatan rencana peraturan. Maka dari itu, setiap proses penyusunan peraturan memiliki actor termasuk jejaring kebijakan yang berbeda-beda sesuai dengan permasalahan yang sedang dibahas.
DAFTAR PUSTAKA
Anderson, J. (2006). Public Policy Making, Sixth Edition (Sixth). Boston: Houghton Mifflin Company.
DPR-RI. Peraturan DPR No. 2 Tahun 2016 tentang Tata Cara Penyusunan Program Legislasi Nasional. , (2016).
Dunn, W. N. (2003). Analisis Kebijakan Publik. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.
