TANTANGAN PELAKSANAAN SWAKELOLA

MAKALAH

TANTANGAN PELAKSANAAN SWAKELOLA

Disusun Oleh

BUN YAMIN

KABUPATEN KUTAI KARTANEGARA

30 JANUARI 2021

PENDAHULUAN

Filosofi pembangunan yang bertumpu pada paradigma klasik (trickle down effect yang diintroduksikan oleh Albert Hirschman) merupakan mekanisme pembangunan yang bersifat top-down. Konsep ini dilandasi pula oleh sasaran pertumbuhan yang tinggi lewat peningkatan produktivitas dan kompleksitas produksi (production development centre). Aplikasi konsep yang hegemonik ini telah menimbulkan masalah yang cukup serius seperti ketimpangan, kemiskinan, keterbelakangan, dan kemalasan (antar daerah dan antar golongan masyarakat).

Penerapan konsep pembangunan tersebut secara empirik telah memperlihatkan terjadinya kecenderungan secara tidak langsung yaitu “pemarginalisasian masyarakat lapisan bawah (grass root). Masyarakat lapisan bawah (umumnya masyarakat perdesaan) tidak lebih dari sekedar sebagai obyek, sebagai penonton dan suplemen pembangunan. Konsep pembangunan ini tidak aspiratif dan dinggap tidak bijaksana terhadap permasalahan yang dihadapi, pemanfaatan potensi dan pemenuhan kebutuhan masyarakat sebagai penerima program pembangunan. Paling kurang terdapat tiga aspek esensial yang terabaikan dalam implementasi dan pelembagaan konsep pembangunan ini, yaitu: pertama, tidak memperhatikan preferensi (selera) masyarakat, kedua, mengabaikan lingkungan sosial dan budaya, dan ketiga, merusak ekologi fisik. Pengabaian ini telah menimbulkan dampak pada tingginya tingkat kegagalan pada berbagai program yang dilaksanakan pada berbagai daerah di negara kita.

Sadar akan hal ini, Pemerintah mengoptimalkan dana desa untuk pelibatan masyarakat melalui program Padat Karya. Pada tahun 2020 program ini Menyerap anggaran sebesar Rp 11,2 triliun dengan porsi terbesar untuk membangun infrastruktur. Beberapa pembangunan infrastruktur yang dilakukan yakni peningkatan irigasi kecil, perbaikan jalan lingkungan, rumah subsidi, penanganan kawasan kumuh, peningkatan kualitas air minum dan sanitasi. Pembangunan infrastruktur dengan skema Padat Karya Tunai salah satunya dilaksanakan melalui Program Pengembangan Infrastruktur Sosial Ekonomi Wilayah (PISEW). Hal ini tentu porsi yang sangat kecil dibandingkan ketersediaan anggaran yang tersedia pada APBN Indonesia. Oleh karena itu, melalui Peraturan Presiden No. 16 Tahun 2018, Pemerintah juga memberikan ruang untuk masyarakat terlibat melalui pembangunan tidak hanya melalui dana desa.

Pelaksanaan pembangunan selain dilakukan oleh Penyedia yang memiliki kompetensi, pelaku pengadaan barang/jasa juga dapat dilakukan secara Swakelola (Pasal 91 ayat (1) huruf f).

Swakelola berarti cara memperoleh barang/jasa yang dikerjakan sendiri oleh Kementerian/Lembaga/Perangkat Daerah, Kementerian/Lembaga/Perangkat Daerah lain, Organisasi Masyarakat atau Kelompok Masyarakat. Jadi, prinsip dari Swakelola ini adalah self budgeting, self implementing dan self controlling dimana ketiga aspek tersebut dilakukan sendiri oleh Kementerian/Lembaga/Perangkat Daerah, Kementerian/Lembaga/Perangkat Daerah lain, Organisasi Masyarakat atau Kelompok Masyarakat. Ketentuan lebih rinci mengenai Swakelola ini, khususnya mengenai persyaratan serta prosesnya, dapat ditemui lebih lanjut pada Peraturan LEMBAGA KEBIJAKAN PENGADAAN BARANG DAN JASA PEMERINTAH No. 8 Tahun 2018 tentang Pedoman Swakelola.

Tipe Swakelola

Menurut Peraturan LEMBAGA KEBIJAKAN PENGADAAN BARANG DAN JASA PEMERINTAH No. 8 Tahun 2018, Swakelola terdiri atas 4 tipe, yakni :

Tipe I yaitu Swakelola yang direncanakan, dilaksanakan, dan diawasi oleh Kementerian/Lembaga/Perangkat Daerah penanggung jawab anggaran;
Pada swakelola tipe 1 ini, dipilih apabila pekerjaan yang akan diswakelola merupakan tugas dan fungsi dari K/L/PD yang bersangkutan. Perangkat Daerah yang dimaksud adalah Satuan Kerja Dinas di Pemerintah Daerah. K/L/PD digunakan apabila menyangkut hal-hal terkait level Dinas di daerah. Contoh; Dinas Binamarga melaksanakan swakelola pemeliharaan jalan, Kementrian Kesehatan menyelenggarakan penyuluhan bagi bidan desa, dsb.

Menurut Peraturan Presiden No. 16 Tahun 2018 ini, pelaksanaan Swakelola tipe I dilakukan dengan ketentuan:

PA (Pengguna Anggara)/KPA (Kuasa Pengguna Anggaran dapat menggunakan pegawai Kementerian/ Lembaga/ Perangkat Daerah lain dan/atau tenaga ahli;
Penggunaan tenaga ahli tidak boleh melebihi 50% (lima puluh persen) dari jumlah Tim Pelaksana; dan
Dalam hal dibutuhkan Pengadaan Barang/Jasa melalui Penyedia, dilaksanakan sesuai ketentuan dalam Peraturan Presiden ini.

Tipe II yaitu Swakelola yang direncanakan dan diawasi oleh Kementerian/Lembaga/Perangkat Daerah penanggung jawab anggaran dan dilaksanakan oleh Kementerian/Lembaga/Perangkat Daerah lain pelaksana Swakelola; Pada swakelola tipe 2 ini, dipilih apabila K/L/PD memiliki pekerjaan yang bertugas sebagai penanggung jawab dan bekerjasama dengan Instansi Pemerintah Lain yang memiliki keahlian/kompetensi teknis untuk melaksanakan pekerjaan tersebut dikarenakan jenis pekerjaannya di luar kapasitas K/L/PD. Misalnhya Bappeda Provinsi Jawa Timur bekerjasama dengan BPS (Biro Pusat Statistik) untuk pekerjaan survey penyalahgunaan narkotika (BPS lebih ahli dalam masalah angka), Kajian pengembangan Wisata Agro di kota Jember dengan Fakultas Pertanian Universitas Jember (FP UNEJ lebih ahli tentang pertanian/agro dari pada dinas pertanian atau pariwisata), dsb.
Untuk pelaksanaan Swakelola tipe II dilakukan dengan ketentuan:

PA/ KPA melakukan kesepakatan kerja sama dengan K/L/PD lain pelaksana Swakelola; dan

PPK menandatangani Kontrak dengan Ketua Tim Pelaksana Swakelola sesuai dengan kesepakatan kerja sama sebagaimana.

Tipe III yaitu Swakelola yang direncanakan dan diawasi oleh Kementerian/Lembaga/Perangkat Daerah penanggung jawab anggaran dan dilaksanakan oleh Ormas pelaksana Swakelola. Tipe ketiga inilah yang baru dari Peraturan Presiden No.16/2018, yaitu swakelola yang dilakukan oleh organisasi masyarakat seperti Indonesia Corruption Watch (ICW), – yang merupakan organisasi non-pemerintah, Karang Taruna, dll. Adapun pelaksanaan Swakelola tipe III, menurut Peraturan Presiden ini, dilakukan berdasarkan Kontrak PPK (Pejabat Pembuat Komitmen) dengan pimpinan Ormas (Organisasi Kemasyarakatan). Berdasarkan Peraturan Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah Nomor 8 Tahun 2018, Organisasi Masyarakat adalah Organisasi yang didirikan dan dibentuk oleh masyarakat secara sukarela berdasarkan kesamaan aspirasi, kehendak, kebutuhan, kepentingan, kegiatan dan tujuan untuk berpartisipasi dalam pembangunan demi tercapainya tujuan Negara Kesatuan Republik Indonesia yang berdasarkan Pancasila.

Tipe IV yaitu Swakelola yang direncanakan oleh Kementerian/Lembaga/Perangkat Daerah penanggung jawab anggaran dan/atau berdasarkan usulan Kelompok Masyarakat, dan dilaksanakan serta diawasi oleh Kelompok Masyarakat pelaksana Swakelola. Pada swakelola tipe 4 ini, dipilih apabila dalam pekerjaannya memerlukan partisipasi langsung oleh masyarakat atau untuk kepentingan langsung masyarakat dengan melibatkan masyarakat yang dianggap mampu melaksanakannya. Contoh: Perbaikan Saluran Air di desa, Pemeliharaa Jamban/MCK, dan pekerjaan sederhana lainnya.
Dan untuk pelaksanaan swakelola tipe 4 dilakukan berdasarkan Kontrak PPK dengan pimpinan Kelompok Masyarakat. Menurut Peraturan LEMBAGA KEBIJAKAN PENGADAAN BARANG DAN JASA PEMERINTAH No. 8 Tahun 2018 Kelompok Masyarakat adalah Kelompok masyarakat yang mengadakan pengadaan barang/jasa dengan dukungan anggaran belanja dari APBN/APBD.

Demikianlah 4 Tipe Swakelola yang tercantum dalam Peraturan Presiden No. 16 Tahun 2018. apabila masuk ke dalam salah satu kriteria pekerjaan di atas, maka seyogianya dilakukan pekerjaan tersebut dengan swakelola

Mekanisme Swakelola

Dalam Peraturan LEMBAGA KEBIJAKAN PENGADAAN BARANG DAN JASA PEMERINTAH No. 8 Tahun 2018 tersebut, dapat diketahui bahwa Swakelola merupakan mekanisme pengadaan yang mengisi ruang yang tidak disentuh oleh penyedia, misalnya barang/jasa yang pada umumnya tidak diminati oleh pelaku usaha (karena segi nilai, lokasi dan/atau sifatnya) seperti penanaman gebalan rumput, pemeliharaan rambu suar, renovasi rumah tidak layak huni dsb (lihat Lampiran I Peraturan LEMBAGA KEBIJAKAN PENGADAAN BARANG DAN JASA PEMERINTAH No. 8 Tahun 2018). Pengadaan lewat Swakelola ini juga bermanfaat untuk kemandirian suatu daerah yang lingkup komunalnya kecil seperti pedesaan, karena dengan adanya Swakelola (khususnya yang dilakukan oleh Perangkat Desa, Organisasi Masyarakat dan Kelompok Masyarakat) maka pada prinsipnya akan memaksimalkan potensi sumberdaya setempat dengan semangat gotong royong, misalnya pada pekerjaan konstruksi sederhana di sebuah desa dimana bahan material dapat dibeli di toko material desa tersebut.

Usaha Kecil—Menengah atau non-Kecil yang bersifat Business to Business (B2B) maupun Business to Government (B2G) dan memiliki kemampuan dalam menyelesaikan pekerjaan Pengadaan Barang/Jasa, secara hukum mempunyai kapasitas untuk mengikatkan diri pada Kontrak, serta masuk ke dalam salah satu kriteria pekerjaan di atas, maka bapak/ibu dapat melakukan pekerjaan tersebut dengan cara swakelola.

Tantangan Implementasi Swakelola

Swakelola ini bukan tanpa permasalahan, setidaknya ada beberapa poin yang masih menjadi tanda tanya penulis, antara lain:

Belum tersosialisasi dengan baik kepada Pemerintah Daerah dan stake holder terkait

Dalam pembentukan suatu peraturan perundang-undangan baik dalam skala nasional maupun regional pada dasarnya menggunakan asas fiksi hukum. Fiksi hukum yang dimaksud adalah siapapun tanpa kecuali dianggap tahu hukum. Menjadi kesalahan besar jika seseorang tidak tahu hukum (ignorante legs est lata culpa). Diundangkannya sebuah peraturan perundang-undangan oleh instansi yang berwenang mengandaikan semua orang mengetahui peraturan tersebut. Dengan kata lain tidak ada alasan bagi pelanggar hukum untuk menyangkal dari tuduhan pelanggaran dengan alasan tidak mengetahui hukum atau peraturannya. Ketidaktahuan masyarakat terhadap hukum dapat disebabkan banyak faktor. Tetapi secara umum lebih disebabkan oleh akses mereka terhadap sumber-sumber informasi hukum yang dimiliki oleh pemerintah yang dinilai sangat minim sehingga mempersulit masyarakat untuk dapat menghindari asas fiksi hukum terhadap dirinya. Sebagai salah satu antisipasi terhadap kemungkinan masyarakat terjerat oleh asas fiksi hukum tersebut maka terdapat suatu asas yang dapat menaggulanginya yakni asas publisitas , dengan asas publisitas yang mensyaratkan agar masyarakat memiliki aksesibilitas dalam memperoleh informasi hukum. Asas publisitas dalam arti materiel menunjukan kewajiban pemerintah untuk mempublikasikan peraturan perundang-undangan, terlebih yang sifatnya mengikat umum, kepada masyarakat agar mereka mengetahui dan memahaminya sebagai prasyarat terwujudnya kepatuhan masyarakat terhadap aturan hukum yang berlaku dalam suatu wilayah.

Peraturan Presiden No. 16 Tahun 2018 yang memberikan ruang untuk masyarakat melalui organisasi masyarakat tentunya harus ditindaklanjuti dengan baik oleh stakeholder di Daerah supaya “niat baik” ini dapat terlaksana dengan baik. Hal ini dapat dilihat dari Tingkat pengetahuan Kepala Instansi mengenai Pelaksanaan swakelola ini khususnya tipe 4, hal ini berarti bahwa sangat jauh panggang daripada api, Implementasi Swakelola ini akan terlaksana secara masif di Kementerian/Lembaga/Perangkat Daerah. Pada Pasal 22 dan Penjelasan Pasal 22 Ayat 3 Huruf c angka 3, salah satu tugas Pengguna Anggaran (PA) adalah menetapkan cara pengadaan barang/jasa, apakah akan menggunakan swakelola atau melalui penyedia barang/jasa. Penetapan ini merupakan bagian dari rencana umum pengadaan yang disusun sebelum penyusunan dokumen anggaran. Hal ini karena Pengguna Anggaran berdasarkan identifikasi kebutuhan yang telah dilakukan seharusnya juga memahami kekuatan sumber daya yang dimiliki untuk melaksanakan pengadaan barang/jasa. Oleh karena itu, Pengetahuan dan Pemahaman Kepala Instansi mutlak diperlukan agar swakelola dapat berjalan dengan baik.

Pelaksana Swakelola Kementerian/Lembaga/Perangkat Daerah lain, Organisasi Masyarakat dan Kelompok Masyarakat dikenakan PPN.

Apabila meneliti Pasal 4 ayat (1) huruf c Undang-Undang No. 42 Tahun 2009 tentang Perubahan Ketiga Atas Undang-Undang No. 8 Tahun 1983 tentang Pajak Pertambahan Nilai Barang dan Jasa dan Pajak Penjualan Atas Barang Mewah dapat diketahui bahwa pelaku PPN atas:

Penyerahan Barang Kena Pajak didalam Daerah Pabean; dan
Penyerahan Jasa Kena Pajak di dalam Daerah Pabean;

Dilakukan oleh Pengusaha.

Artinya, subyek dari pelaku yang dapat dikenakan PPN adalah yang berbentuk “Badan usaha”. Pengusaha berarti orang pribadi atau badan dalam bentuk apapun yang dalam kegiatan usaha atau pekerjaannya menghasilkan barang, mengimpor dan/atau mengekspor barang, melakukan perdagangan, memanfaatkan barang tidak berwujud dari luar daerah pabean, melakukan usaha jasa termasuk mengekspor jasa atau memanfaatkan jasa dari luar daerah pabean.

Oleh karena Kementerian/Lembaga/Perangkat Daerah lain, Organisasi Masyarakat dan Kelompok Masyarakat tidak memenuhi klasifikasi sebagai pengusaha, maka menurut hemat penulis, ketiga entitas tersebut tidak bisa dikenakan PPN. Namun demikian, definisi ini menjadi menarik diperdebatkan misalnya dalam proses pekerjaan konstruksi sederhana dimana terdapat pembelian material/bahan baku yang notabene pembelian sampai pada nilai tertentu akan dikenakan PPN.

Belum diatur mengenai tata cara persyaratan lebih lanjut mengenai pelaku Swakelola dan kaitannya dengan monopoli dan persaingan usaha tidak sehat.

Misalnya dalam Swakelola tipe 3, di dalam Lampiran 1 Peraturan LEMBAGA KEBIJAKAN PENGADAAN BARANG DAN JASA PEMERINTAH No. 8 Tahun 2018 memang disebutkan bahwa apabila terdapat lebih dari 1 Organisasi Masyarakat yang mampu mengerjakan suatu proyek, PA/KPA dapat melakukan proses pemilihan melalui mekanisme sayembara. Frase “dapat” dalam Lampiran 1 Peraturan LEMBAGA KEBIJAKAN PENGADAAN BARANG DAN JASA PEMERINTAH No. 8 Tahun 2018 tersebut berarti bukanlah suatu keharusan sehingga dapat diartikan bahwa Kementerian/Lembaga/Perangkat Daerah penanggung jawab anggaran dapat menunjuk langsung berkali-kali Organisasi Masyarakat yang sama untuk melakukan pekerjaan. Hal ini menurut hemat Penulis berpotensi terjadi monopoli/persaingan usaha tidak sehat oleh Organisasi Masyarakat tertentu karena bisa saja suatu Organisasi Masyarakat yang berpengaruh di suatu desa dapat “memaksa” Perangkat Daerah penanggung jawab anggaran untuk terus memberikan proyek kepada mereka, padahal di desa tersebut masih terdapat Organisasi Masyarakat lain yang juga mampu untuk melakukan pekerjaan tersebut. Sayangnya Peraturan LEMBAGA KEBIJAKAN PENGADAAN BARANG DAN JASA PEMERINTAH No. 8 Tahun 2018 tidak mengatur lebih lanjut mengenai sanksi apabila hal ini terjadi.

Kesimpulan

Prinsip dasar dari Swakelola adalah self budgeting, self implementing dan self controlling dimana ketiga aspek tersebut dilakukan sendiri oleh Kementerian/Lembaga/Perangkat Daerah, Kementerian/Lembaga/Perangkat Daerah lain, Organisasi Masyarakat atau Kelompok Masyarakat tentu merupakan nilai tambah untuk mengoptimalkan potensi sumberdaya setempat dengan semangat gotong royong, terutama pada lingkup komunal yang kecil seperti pedesaan. Akan tetapi, di dalam Peraturan LEMBAGA KEBIJAKAN PENGADAAN BARANG DAN JASA PEMERINTAH No. 8 Tahun 2018 kiranya masih terdapat sejumlah catatan untuk diperhatikan khususnya mengenai Sosialisasi Kepada Kepala Kementerian/Lembaga/Perangkat Daerah dan pelaku Swakelola artinya Kepala-Kepala Instansi harus diberikan pemahaman yang utuh dan menyeluruh mengenai teknis pelaksanaan dan pertanggungjawaban Swakelola tidak hanya memberikan pemahaman kepada Pejabat Pembuat Komitmen yang lingkup wewenangnya dibatasi oleh kewenangan Pengguna Anggaran, masalah selanjutnya adalah kaitannya dengan monopoli dan persaingan usaha tidak sehat, seyogianya diatur secara rinci mengenai pelaksana swakelola oleh ormas serta sanksinya yang jelas. Terakhir, pelaku Swakelola harus mendapatkan kepastian yang lebih jelas mengenai pengenaan Pajak atau pungutan lainnya. Oleh karena itu, sinergisitas antar unit didalam Kementerian/Lembaga/Perangkat Daerah, mutlak dilaksanakan. Karena pemahaman dan penafsiran yang berbeda antar unit di dalam tubuh organisasi sangat berpotensi terjadinya penyimpangan di lapangan.

Demikian makalah ini disampaikan, wallahu a’lam bi shawab.

Referensi: