Dalam ilmu sosial, ketika muncul definisi, sudah pasti tidak mungkin hanya dilihat dari satu aliran/perspektif/pemikiran/teori saja, karena dalam ilmu sosial yang dipelajari adalah tentang manusia yang antara satu dan lainnya punya banyak perbedaan (misalnya perbedaan dalam latar belakang, status ekonominya, adat istiadanya, dan masih banyak yang lainnya). Sehingga dapat disimpulkan bahwa ilmu sosial adalah ilmu yang kaya akan pemikiran dan pendapat, serta sudut pandang.
Begitupun dengan apa yang dimaksud dengan Birokrasi dalam khasanah ilmu politik. Selama ini, terdapat beberapa teori yang menjelaskan dan sekaligus menjadi model dalam membentuk institusi birokasi di berbagai negara. Diantara teori-teori tersebut, setidaknya ada empat yang menonjol, yakni:
Rational-Administrative Model
Model ini dikembangkan oleh seorang sosiolog asal Jerman, Max Weber (1922). Di dalam teori ini, Max Weber menyatakan bahwa birokrasi yang ideal adalah birokrasi yang berdasarkan pada sistem peraturan yang rasional, dan tidak berdasarkan pada paternalism kekuasaan dan kharisma. Dalam teori ini, birokrasi harus dibentuk secara rasional sebagai organisasi sosial yang dapat diandalkan, terukur, dapat diprediksikan, dan efisien. Intinya, birokrasi harus menghamba kepada pelaksanaan ketetapan-ketetapan hukum yang netral, bukan kepada kepentingan orang per orang atau kelompok yang subjektif. Hal tersebut didasarkan kepada keyakinan bahwa dalam kehidupan masyarakat modern, birokrasi diperlukan dalam menunjang kegiatan pembangunan ekonomi, politik, dan budaya.
Penciptaan birokrasi rasional, menurut Weber, juga tidak terlepas dari tuntutan demokrasi yang mensyaratkan diimplementasikannya penegakan hukum (law enforcement) dan legalisme formal dalam tugas-tugas penyelenggaraan negara. Oleh karena itu, birokrasi harus diciptakan sebagai sebuah organisasi yang terstruktur, kuat, dan memiliki sistem kerja yang terorganisir dengan baik.
Contoh penerapan dari teori ini adalah pada negara-negara dengan tipe kepemimpinan yang dominan.
Power Block Model
Teori ini berdasarkan pada pemikiran bahwa birokrasi merupakan alat penghalang (block) rakyat dalam melaksanakan kekuasaan. Pemikiran bahwa birokrasi adalah alat pembendung kekuasaan rakyat (yang diwakili oleh politisi) memiliki keterkaitan erat dengan ideologi Marxisme. Karl Max, memandang birokrasi sebagai sebuah fenomena yang memiliki keterkaitan erat dengan proses dialektika kelas sosial antara si kaya dengan si miskin. Marx memandang bahwa birokrasi merupakan sebuah wujud mekanisme pertahanan dan organ dari kaum borjuis (bourgeois) untuk mempertahankan kekuasaan dalam sistem kapital. Birokrasi adalah alat penindas bagi kaum yang lemah (miskin) dan hanya membela kepentingan orang kaya.
Selain itu, teori Marx memandang bahwa birokrasi tidak menciptakan kekayaan dengan sendirinya, melainkan melakukan kontrol, koordinasi, dan mengatur pola produksi, distribusi dan konsumsi kekayaan. Birokrasi sebagai suatu strata sosial memperoleh kekayaan sosial yang diambil dari kekayaan rakyat dengan rekayasa hukum melalui pajak, retribusi, upeti, lisensi, dan lain-lain. Oleh karena birokrasi dipandang sebagai ‘beban’ (cost) bagi masyarakat.
Pemikiran ini diikuti oleh berbagai pemikir neo-maxist, seperti Ralp Miliband (1969) yang menemukan fenomena di mana pada banyak negara, birokrat senior sering menentang dan memblok inisiatif radikal yang mengandung nilai kerakyatan (sosialisme) dari para Menteri dan politisi dari partai berhaluan sosialis. Birokrat juga tidak segan-segan untuk menjadi agen kaum kaya untuk menekan dan mengekploitasi kaum miskin, misalnya ketika mereka melakukan penggusuran, membuat peraturan terkait ketenagakerjaan yang menguntungkan kaum pengusaha, menghambat organisasi kelompok-kelompok tani/buruh, dan sebagainya. Menurutnya, meskipun secara formal birokrat harus memiliki netralitas politik, namun mereka memiliki kesamaan pendidikan dan latar belakang sosial dengan kelompok bourgeois (para pengusaha, pelaku industri, dan pemilik modal pada umumnya), sehingga sebagai akibatnya mereka memiliki kesamaan ide, cara pandang, prasangka, dan kepentingan yang sama dengan para pemilik modal itu.
Terhadap situasi seperti ini, para pemikir sosialis seperti Trotsky dalam buku The Revolution Betrayed (1937) menyarankan agar dilakukan apa yang dinamakan “revolusi politik”, dimana birokrasi harus dirubah sebagai alat proletariat yang dapat dikomando oleh para politisi, dan dijauhan dengan keintiman hubungan dengan para pengusaha/pemilik kapital. Hal ini dapat dilakukan dengan mengurangi sesedikit mungkin kekuasaan birokrasi dan memperketat pengawasan oleh politisi sebagai wakil rakyat.
Contoh dari penerapan teori Power Block ini adalah pada negara-negara dengan ideologi komunis.
Bureaucratic Oversupply Model
Teori ini telah muncul sejak tahun 1970-an, sebagai respon terhadap teori birokrasi Weber maupun Marx. Salah satunya melalui pemikiran William Niskanen dalam bukunya yang berjudul Bureaucracy and Representative Government (1971). Namun, teori ini baru menguat pada dua dekade terakhir seiring dengan munculnya pemerintahan neo-liberal.
Teori Bureaucratic Oversupply pada intinya menyoroti kapasitas organisasi birokrasi yang dipandang terlalu besar (too large), terlalu mencampuri urusan rakyat (too intervene), mengonsumsi terlalu banyak sumber daya (consuming too many scarce resource). Menurut Nirkanen (1971) dan juga Anthony Downs (1967), birokrat, terlepas dari citra sebagai pelayan masyarakat, adalah orang yang memiliki motivasi yang berkaitan dengan pengembangan karir dan pemenuhan kebutuhan pribadi. Kata Downs, bureaucratic officials, like other agents in society, are significantly—though not solely—motivated by their own self—interests. Oleh karenanya, mereka cenderung untuk membesarkan institusi mereka agar mempermudah pekerjaan dan tanggung jawab, memperbanyak anggaran, dan memiliki kewenangan sebanyak mungkin. Dengan terlaksananya hal tersebut, birokrat dapat mengamankan pekerjaan, memperluas prospek karir, meningkatkan pendapatan, serta memperbesar kekuasaan dan prestise. Dampaknya adalah birokrasi cenderung melakukan hal-hal yang justru bertentangan dengan keinginan dan kepentingan publik, serta melakukan pemborosan, korupsi, inefisiensi, dan mismanagement.
Karenanya para penganut teori ini menuntut agar kapasitas birokrasi diperkecil (dengan semboyan less government), dengan cara mengurangi jumlah dan peranan aparatur birokrasi, dan peranan yang selama ini mereka lakukan hendaknya didelegasikan kepada sektor swasta (private sector) dan mekanisme pasar (market mechanism). Bahkan dalam tingkatan yang ekstrem, muncul pula pemikiran reduksi peran birokrasi sampai ke titik nol seperti yang disampaikan oleh Rhodes (1996) dengan konsep “kepemerintahan tanpa pemerintah” atau governance without government. Lembaga birokrasi dibentuk sekecil mungkin dan tugasnya cukup menjadi katalisator (steering) dan tidak perlu melakukan intervensi apa pun pada pola-pola hubungan sosial yang ada dalam masyarakat.
Contoh dari penerapan model ini adalah pada negara-negara berkembang pada umumnya.
New Public Service Model
New public service model merupakan teori anti-tesa (penentangan) terhadap pemikiran bahwa peranan birokrasi hendaknya diserahkan kepada mekanisme pasar (market mechanism). Menurut Denhardt & Denhardt (2000), birokrasi bagaimanapun memiliki peranan dan corak kerja yang berbeda dengan sektor pasar, peranannya tidak mungkin digantikan oleh pasar. Corak manajemen dan lingkungan kerja birokrasi juga tidak selalu sesuai dengan nilai-nilai yang ada di dalam ‘market mechanism’, sehingga memaksakan prinsip-prinsip manajemen swasta ke dalam institusi birokrasi justru dapat berakibat kontra produktif terhadap kinerja birokrasi itu sendiri.
Baik-buruknya birokrasi bukanlah pada persoalan apakah mereka memenuhi standar nilai-nilai pasar atau tidak, melainkan pada persoalan apakah mereka bisa memberikan pelayanan terbaik bagi rakyat. Dalan kaitan ini, teori new public service memandang jika corak kinerja birokrasi ditentukan semata-mata oleh nilai-nilai pasar, maka esensi kedaulatan rakyat akan hilang dan berganti dengan kedaulatan uang karena akumulasi modal adalah alat penentu kebijakan pada mekanisme pasar.
Birokrasi pada titik tertentu boleh saja, atau bahkan harus melakukan intervensi sosial, apabila Sebagian besar publik menghendakinya. Sebagi contoh, birokrasi dapat saja melakukan proteksi, menegahi konflik, menyediakan pendidikan, atau bahkan meniadakan mekanisme pasar itu sendiri. Walaupun bisa jadi semua tindakan itu tidak sesuai dengan keinginan dan prinsip-prinsip ekonomi pasar, tetapi birokrasi memiliki hak dan kewajiban mewujudkannya apabila rakyat menginginkan hal itu.
Daftar Pustaka
Dr. Budi Setiyono, M.Pol.Admin., Birokrasi dalam Perspektif Politik dan Administrasi (Edisi Ketiga), 2016.
Rina Martini, Buku Ajar Birokrasi dan Politik, Lembaga Pengembangan dan Penjamin Mutu Pendidikan Universitas Diponegoro, 2012.
