Reformasi pengelolaan keuangan negara di Indonesia yang diawali dengan keluarnya Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara telah membawa banyak perubahan mendasar dalam pengelolaan keuangan negara. Perubahan mendasar tersebut diantaranya adalah diperkenalkannya pendekatan penganggaran berbasis kinerja (performance based budgeting) dalam penyusunan anggaran pemerintah.
Sejalan dengan itu, dalam kerangka otonomi daerah, Undang- Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah membuka peluang bagi daerah untuk mengembangkan dan membangun daerahnya sesuai dengan kebutuhan dan prioritas masing-masing. Kedua undang-undang ini membawa konsekuensi bagi daerah dalam bentuk pertanggungjawaban atas pengalokasian dana yang dimiliki dengan cara yang efektif dan efisien. Pengalokasian dana yang efektif mengandung arti bahwa setiap pengeluaran yang dilakukan pemerintah mengarah pada pencapaian sasaran dan tujuan stratejik yang dimuat dalam dokumen perencanaan stratejik daerah.
Pengalokasian dana yang efisien mengandung arti bahwa pencapaian sasaran dan tujuan stratejik tersebut telah menggunakan sumber daya yang paling minimal dengan tetap mempertahankan tingkat kualitas yang direncanakan. Pengalokasian pengeluaran yang efektif dan efisien tersebut dapat diwujudkan dengan penerapan performance based budgeting dalam penyusunan anggaran pemerintah daerah.
Anggaran Berbasis Kinerja (Performance Based Budgeting) merupakan sistem penganggaran yang berorientasi pada output organisasi dan berkaitan sangat erat dengan visi, misi dan rencana strategis organisasi (Bastian, 2006:171). Anggaran dengan pendekatan kinerja menekankan pada konsep value for money dan pengawasan atas kinerja output. Pendekatan anggaran kinerja disusun untuk mencoba mengatasi berbagai kelemahan yang terdapat dalam anggaran tradisional, khususnya kelemahan yang disebabkan oleh tidak adanya tolok ukur yang dapat digunakan untuk mengukur kinerja dalam pencapaian tujuan dan sasaran pelayanan publik.
Penerapan anggaran berbasis kinerja diatur dalam Permendagri Nomor 13 Tahun 2006 dan dirubah dengan Permendagri Nomor 59 Tahun 2007 serta perubahan kedua Permendagri Nomor 21 Tahun 2011 tentang pedoman pengelolaan keuangan daerah. Dalam peraturan ini, disebutkan tentang penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (RKA-SKPD). Adanya RKA-SKPD ini berarti telah terpenuhinya kebutuhan tentang anggaran berbasis kinerja dan akuntabilitas. Dimana anggaran berbasis kinerja menuntut adanya output optimal atau pengeluaran yang dialokasikan sehingga setiap pengeluaran harus berorientasi atau bersifat ekonomi, efisien, dan efektif.
Proses penyelenggaraan kekuasaan negara dalam melaksanakan penyediaan public goods and services merupakan bagian dari good governance. Terselenggaranya suatu pemerintah daerah yang baik sebagai upaya good governance ditunjukkan dengan transparansi, partisipasi, dan akuntabilitas suatu instansi pemerintah yang merupakan suatu perwujudan kewajiban untuk mempertanggungjawabkan keberhasilan atau kegagalan pelaksanaan masalah instansi yang bersangkutan.
Penerapan dan pertanggungjawaban yang tepat, jelas, dan nyata sangat diperlukan sehingga penyelenggaraan pemerintah dan pembangunan dapat berlangsung secara berdaya guna dan berhasil. Pembangunan akan kebutuhan masyarakat akan menjadi landasan berpikir bagaimana mengoperasikan otonomi sehingga betul-betul mencapai sasaran yaitu meningkatkan taraf dan kualitas hidup masyarakat.
Permasalahan yang sering dihadapi oleh organisasi sektor publik adalah terjadinya keterputusan antara perencanaan, anggaran, dan pelaksanaan dilapangan. Idealnya terdapat kejelasan mata rantai mulai visi, misi, tujuan, kebijakan, strategi yang diterapkan dengan program kegiatan, dan anggaran yang diajukan. Namun seringkali yang terjadi ketika tahap pengajuan usulan program, kegiatan, dan anggaran masing-asing unit kerja sudah lupa dengan visi, misi, tujuan, kebijakan, dan strategi. Mereka lebih sibuk dengan upaya menaikan anggaran untuk unit kerjanya. Dokumen perencanaan sebagai acuan seperti RPJP, RPJM, atau Rencana Kerja kadang hanya disimpan dalam lemari. Kondisi seperti ini menyebabkan inefisiensi, pemborosan, dan ketidakefektivan pembangunan.
Penyusunan anggaran berbasis kinerja bertujuan untuk dapat meningkatkan efisiensi pengalokasian sumber daya dan efektivitas penggunaannya sesuai dengan perencanaan yang telah ditetapkan oleh pemerintah daerah sehingga dengan adanya anggaran berbasis kinerja tersebut diharapkan anggaran dapat digunakan secara optimal untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat dan dapat mendukung peningkatan tranparansi dan akuntabilitas manajemen sektor publik. Selain itu, anggaran berbasis kinerja memfokuskan pemanfaatan anggaran untuk perbaikan kinerja organisasi yang berpedoman pada prinsip value for money.
Reformasi pengelolaan keuangan daerah ditandai dengan terbitnya berbagai peraturan baru di bidang pengelolaan keuangan Negara dan searah, diantaranya adalah; Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 105 Tahun 2000 yang diganti dengan PP Nomor 58 Tahun 2005; PP Nomor 24 tahun 2005; paket UU di bidang keuangan negara yang terdiri dari UU Nomor 17 Tahun 2003, UU Nomor 1 Tahun 2004, serta UU Nomor 15 Tahun 2004, Reformasi Pengelolaan keuangan daerah tersebut mengakibatkan terjadinya perubahan yang mendasar pada pengelolaan keuangan Negara atau daerah.
Peraturan baru tersebut menjadi dasar bagi institusi Negara mengubah administrasi keuangan menjadi pengelolaan keuangan Negara. Proses pengelolaan keuangan Negara tersebut mencakup aktivitas yang berkaitan dengan perencanaan keuangan, mengontol keuangan dan mereview keuangan (Bawsir, 2000).
Pada era otonomi, daerah diberi wewenang dan tanggung jawab yang besar untuk mengelola sumber-sumber keuangan demi kemakmuran rakyat di daerahnya. Desentralisasi administrative tersebut, dimaksudkan untuk mendistribusikan kewenangan, tanggung jawab, dan pengelolaan sumber-sumber keuangan untuk menyediakan pelayanan publik (Halim, 2002). Pelimpahan tanggung jawab tersebut terutama menyangkut perencanaan, pendanaan, dan pelimpahan manajemen fungsi- fungsi pemerintahan dari Pemerintah Pusat kepada aparat daerah. Hal ini berakibat pada fungsi dan peran yang harus dimainkan oleh para pejabat di daerah(Widodo,
2001).
Dalam mewujudkan tata kelola pemerintahan yang baik, pemerintah harus melakukan berbagai upaya dengan meningkatkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan Negara, salah satunya dengan penyempurnaan sistem administrasi Negara secara menyeluruh (LAN, 2000). Permasalahan akuntabilitas dan transparansi merupakan salah satu persoalan dalam pelaksanaan pemerintah daerah yang hingga saat ini terus dikaji pelaksanaanya oleh pemerintah. Hal ini menurut Yusuf Ateh Kepala Bidang Akuntabilitas Kantor Menteri Negera Pendayagunaan Aparatur Negara, karena hingga saat ini Pemerintah Indonesia juga belum menunjukan kemampuan pertanggungjawabannya, padahal salah satu ciri pemerintahan yang akuntabel adalah memiliki pengukuran, tujuan dan sasaran program yang diusulkan. Oleh karena itu pula pemerintah akan lebih menekankan aspek akuntabilitas pemerintahan dalam reformasi birokrasi pemerintahan. Untuk mewujudkan pertanggung jawaban pemerintah terhadap warganya salah satu cara dilakukan dengan menggunakan prinsip transparansi (keterbukaan). Melalui transparansi penyelenggaraan pemerintahan, masyarakat diberikan kesempatan untuk mengetahui kebijakan yang akan dan telah diambil oleh pemerintah. Juga melalui transparansi penyelenggaraan pemerintahan tersebut, masyarakat dapat memberikan feedback atau outcomes terhadap kebijakan yang telah diambil oleh pemerintah.
Disamping mengeluarkan perangkat peraturan perundangan tentang pengelolaan keuangan daerah, pemerintah juga melakukan pengembangan kebijakan akuntansi pemerintahan berupa Standar Akuntansi Pemerintah (SAP) yang bertujuan untuk memberikan pedoman pokok dalam penyusunan dan penyajian laporan keuangan pemerintah. Konsep-konsep baru yang diperkenalkan tersebut secara konsepsi belum banyak dipahami oleh para penyelenggara pemerintah daerah. Pengelola keuangan daerah banyak yang mempunyai persepsi bahwa paket peraturan perundangan tentang otonomi daerah dan standar akuntansi pemerintah daerah yang dikeluarkan pemerintah pusat terkesan dibuat tergesa-gesa tidak ada koordinasi di tingkat pemerintah pusat dalam membuat dan menetapkan peraturan pelaksanaan pada tingkat operasional yang lebih rendah.
