Pengembangan KUHAN (Kerangka Umum Hukum Administrasi Negara) dilatarbelakangi permasalahan yang cukup mengganggu bagi pengimplementasian dan proses operasionalisasi Hukum Administrasi Negara, yaitu acuan yang berisi norma-norma umum dalam Hukum Administrasi Negara dan peraturan perundang-undangan yang terorganisasi terkait Hukum Administrasi Negara, yang seringkali menyebabkan terjadinya disharmonisasi kebijakan pembangunan. Kondisi demikian pada gilirannya akan menyebabkan tidak berjalan efektif dan efisiennya pembangunan. Merujuk pada uraian di atas, Pusat Kajian Hukum Administrasi Negara (PKHAN) Lembaga Administrasi Negara (LAN) memandang perlu melakukan sebuah upaya untuk mengorganisasikan acuan yang berisi norma-norma umum dalam Hukum Administrasi Negara dan peraturan perundang-undangan yang terkait Hukum Administrasi Negara, dalam suatu atau semacam bentuk Kerangka Umum Hukum Administrasi Negara yang selanjutnya disebut KUHAN (Kerangka Umum Hukum Administrasi Negara). Kerangka Umum Hukum Administrasi Negara atau KUHAN pada hakikatnya adalah sebuah sumber acuan untuk memahami Hukum Administrasi Negara secara umum yang disertai kompilasi atau kumpulan substansi materi beberapa peraturan perundang-undangan yang terkait dengan ruang lingkup materi studi Hukum Administrasi Negara.
Pada dasarnya negara adalah sebagai organisasi kekuasaan yang merupakan suatu badan hukum, yang berarti berstatus pula sebagai pendukung hak dan kewajiban oleh karena negara sebagai organisasi kekuasaan maka untuk dapat melaksanakan kekuasaanya segala seluk beluk dan hal ikhwal kehidupan negara ini diatur oelh hukum publik, konklusinya negara adalah suatu badan hukum publik bukan sebagai hukum privat. Sebagai suatu badan hukum negara mempunyai tujuan tertentu untuk dicapai dengan menggunakan tujuan tertentu yang akan dicapai dengan menggunakan persekutuan tersebut. Tujuan suatu negara biasanya dalam knstitusi dasar negara yang bersangkutan.
Guna mencapai serta mewujudkan tujuan negara tersebut diperlukan sarana sarana tertentu. Sarana sarana ini dapat berbentuk manusia dan sarana yang berbentuk benda, sperti benda bergerak, benda tetap / modal. Hubungan hukum antara negara dengan sarana yang berbentuk manusia ini menimbulkan kaidah hukum kepegawaian, sedangkan hubungan hukum antara negara dengan sarana yang berbentuk benda menimbulkan kaidah hukum tentang hak milik negara dan kaidah hukum tentang hukum administrasi keuangan negara.
Pegawai negara merupakan aparat negara yang melakukan hak dan kewajiban negara sebagai subyek hukum. Jelaslah bahwa hak dan kewajiban tersebut mealinkan hak dan kewajiban dari aparat tersebut melainkan hak dan kewajiban negara sebagai badan hukum publik hak dan kewajiban negara ini di distribusikan kepada jabatan jabatan negara. Yang dimaksud jabatan ialah suatu lingkungan pekerjaan tetap yang diadakan dan dilakaukan guna kepentingan negara, lingkungan pekerjaan yang dimaksud yaitu suatu limgkungan pekerjaan tetap yang secara maksimal dapat dinyatakan dengan tepatdan teliti serta mempunyai sifat yang relatif kekal.
Dari pengertian pegawai tersebut di atas, ruang lingkup pembicaraan atau pembahasan tentang “pegawai” ini, adalah khusus mengenai segala sesuatu yang berkaitan dengan “Pegawai” yang bekerja pada Pemerintah. Pegawai yang bekerja pada Pemerintah, disebut sebagai “Pegawai Negeri”. Dalam “Birokrasi Pemerintah”, maka Pegawai Negeri dapat dikatakan sebagai sarana atau alat yang menggerakkan dan menggiatkan agar segala kegiatan organisasi tersebut dapat berjalan sesuai dengan tujuan yang telah ditetapkan. Pegawai Negeri inilah yang mengerjakan segala pekerjaan atau kegiatan-kegiatan Pemerintah dalam penyelenggaraan pemerintahan (administrasi) dan pembangunan (menyelenggarakan kegiatankegiatan. pemerintah sesuai dengan bidang tugas, tanggungjawab, dan wewenang yang telah ditetapkan, dalam rangka pencapaian tujuan negara). Hubungan hukum antara Pemerintah dengan sarana yang berbentuk manusia yang disebut sebagai Pegawai Negeri, menimbulkan kaidah “Hukum Kepegawaian”. Hubungan hukum (rechtsbetrekking) antara Pemerintah dengan Pegawai Negeri, merupakan “hubungan dinas publik” yang diatur oleh peraturanperaturan hukum publik dan tidak diatur oleh peraturanperaturan mengenai perjanjian kerja menurut hukum privat. Terlepas dari kelemahan konstitusi, kedudukan birokrasi semakin diperlemah oleh Undang-undang Kepegawaian. Secara sengaja pegawai negeri sipil ditempatkan sebagai alat pemerintah (eksekutif), bukan alat negara. Dalam menjalankan fungsi dan kewenangannya, pegawai negeri sipil tunduk pada aturan pemerintah. Bagaimana mungkin pegawai negeri sipil dapat menjalankan roda birokrasi secara netral jika kebijakan dan aturan yang digunakan tunduk serta patuh kepada pemerintah. Kesalahan berikutnya adalah negara sering kali diidentikkan dengan pemerintah. Peran masyarakat tidak menjadi tolok ukur dalam penyelenggaraan negara. Masyarakat cenderung menjadi obyek penyelenggaraan negara. Maka dari itu kita perlu mengukur hubungan hukum antara Negara dengan Pegawai Negeri sipil dan Pejabat Negara, agar dapat memahami dan menguraikan hubungan hukuma tersebut berikut segala hak dan kewajiban yang dimilikinya.
Marcel Waline mengatakan “Hukum Administarsi Negara adalah keseluruhan aturan-aturan yang menguasai kegiataan-kegiatan alat-alat perlengkapan Negara yang bukan alat perlengkapan perundang-undangan atau kekuasaan kehakiman menentukan luas dan batas-batas kekuasaan alat-alat perlengkapan tersebut, baik terhadap warga masyarakat maupun antara alat-alat perlengkapan itu sendiri, atau pula keseluruhan aturan-aturan yang menegaskan dengan syarat-syarat bagaimana badan-badan tata usaha negara/ administrasi memperoleh hak-hak dan membebankan kewajiban-kewajiban kepada para warga masyarakat dengan peraturan alat-alat perlengkapannya guna kepentingan pemenuhan kebutuhan-kebutuhan umum.”
Pegawai negeri yaitu pejabat yang ditunjuk , jadi tidak termasuk mereka yang memangku jabatan mewakili vertegen woerdigende functie seperti seorang anggota parlemen, seorang menteri, seorang presiden dsb. Didalam UU No. 8 Thaun 1974 UU tentang Pokok pokok kepegawianyang dimuat dalam lembaran negara republik indonesia, bahwa pegawai negeri adalah unsur aparatur negara , abdi negara dan abdi masyarakat yang penuh kesetiaan dan ketaatan keada pancasila, UUD 1945, Negara dan pemerintah. Sedangkan rumusan yang kedua diberikan dalam hubungan dengan hukum yuridis sebagai dituangkan dalam pancasila yang dinyatakan sebagai berikut: ” Pegawai negeri adalah mereka yang setelah memenuhi syarat syarat yang ditentukan dlam peraturan perundangan yang berlaku, diangkat oleh pejabat yang berwenang dan diserahi tugasdalam suatu jabatan negar atau diserahi tugas negara lainya yang ditetapkan berdasarkan suatu peraturan yang berlaku.
Hubungan hukum antara negara dengan sarana yang berbentuk benda menimbulkan kaidah hukum tentang hak milik negara dan kaidah hukum tentang Hukum Administrasi Negara. Pegawai Negara merupakan aparat negara yang melakukan hak dan kewajiban negara sebagai subyek hukum. Jelaslah bahwa hak dan kewajiban aparat tersebut melainkan hak dan kewajiban negara sebagai badan hukum publik hak dan kewajiban negara ini didistribusikan kepada jabatan-jabatan negara. Pada dasarnya negara adalah sebagai organisasi kekuasaan yang merupakan suatu badan hukum, yang berarti berstatus pula sebagai pendukung hak dan kewajiban oleh karena negara sebagai organisasi kekuasaan maka untuk dapat melaksanakan kekuasaannya segala seluk beluk dan hal ikhwal kehidupan negara ini diatur oleh hukum publik, konklusifnya negara adalah suatu badan hukum publik bukan sebagai hukum privat. Sebagai suatu badan hukum negara mempunyai tujuan tertentu untuk dicapai dengan menggunakan persekutuan tersebut. Tujuan suatu negara biasanya dalam konstitusi dasar negara yang bersangkutan. Guna mencapai serta mewujudkan tujuan negara tersebut diperlukan sarana-sarana tertentu. Sarana-sarana itu dapat berbentuk manusia dan sarana yang berbentuk benda, seperti benda bergerak, benda tetap/modal.
Kita dapat menetapkan bahwa hukum administrasi negara dapat dijelaskan sebagai peraturan-peraturan (dari hukum publik) yang berkenaan dengan pemerintahan umum. (b) Untuk menemukan definisi yang baik mengenai istilah hukum administrasi negara, pertama-tama harus ditetapkan bahwa hukum administrasi negara merupakan bagian dari hukum publik, yakni hukum yang mengatur tindakan pemerintah dengan warga negara atau hubungan antar organ pemerintahan. Hukum administrasi negara memuat keseluruhan peraturan yang berkenan dengan cara bagaimana organ pemerintahan melaksanakan tugasnya. Jadi hukum administrasi negara berisi aturan main yang berkenaan dengan fungsi organ-organ pemerintahan.
